W związku ze stwierdzonymi licznymi nieprawidłowościami, opisanymi poniżej, Najwyższa Izba Kontroli zwróciła uwagę na ryzyko występowania w nich mechanizmów korupcjogennych, w oparciu o przygotowany własny model działalności antykorupcyjnej NIK, którego istotą jest zapobieganie korupcji przez ujawnianie systemowych przyczyn tego zagrożenia oraz proponowanie rozwiązań i działań, które to zagrożenie zmniejszają. Są to przede wszystkim: dowolność postępowania, konflikt interesów, brak jawności postępowania oraz słabość i brak kontroli.
Dowolność postępowania jest to nieprawidłowość polegająca na tym, że urzędnik rozstrzygający określone sprawy postępuje nie według określonych reguł, lecz według własnej woli czy nawet samowoli. O konflikcie interesów mówimy wówczas, gdy urzędnik podejmujący określone rozstrzygnięcia nie gwarantuje bezstronności z uwagi na jego pozasłużbowe uwikłania. Pojęcie konfliktu interesów odnosi się do sytuacji, kiedy dana osoba, w tym wypadku funkcjonariusz publiczny, podejmując decyzję w sprawach publicznych, znajduje się w sytuacji podwójnej lojalności wobec interesu publicznego oraz prywatnego (swojego, rodziny, grupy itd.). W rezultacie podejmuje on decyzję lub uczestniczy w jej podjęciu w sprawie, w której rozstrzygnięciem jest osobiście zainteresowany, a więc nie jest bezstronny.
Mechanizm korupcjogenny braku jawności postępowania wchodzi w grę wtedy, gdy instytucja publiczna uniemożliwia bądź utrudnia dostęp do informacji o swojej działalności. Z kolei mechanizm słabości kontroli polega na tym, że określona działalność publiczna pozostaje poza kontrolą lub kontrola jest nie dość systematyczna i wnikliwa, co może sprzyjać poczuciu bezkarności.
W szczególności ustalono, że:
- kryteria oceny wniosków w uchwałach tworzących programy RFIL i PIS były określone bardzo ogólnie, natomiast na etapie rozpatrywania wniosków nie wypracowano jednolitego, przejrzystego i jawnego mechanizmu oceny wniosków
- w żadnej formie (ani papierowej, ani elektronicznej) nie dokumentowano uzasadnień podjętych decyzji zarówno pozytywnych, jak i negatywnych. Uniemożliwiało to ustalenie przesłanek stanowiących ich podstawę i sprawiało, że tryb oceny wniosków nie był jawny i przejrzysty. Nie wskazano także konkretnych kryteriów, w oparciu, o które wnioski obejmujące przedmiotowo zbliżone inwestycje były rozpatrywane odmiennie. Ponadto żaden z członków komisji, podczas składania ustnych wyjaśnień czy przesłuchań, nie był w stanie określić, dlaczego jeden wniosek wsparcie uzyskał, a inny nie. Świadczy to o braku transparentności procesu nie tylko dla kontrolerów, ale i dla członków komisji, którzy nie są w stanie dokonać oceny tych samych wniosków, w taki sam sposób.
Przykład z RFIL:
Miasto Białystok nie uzyskało wsparcia na dofinansowanie inwestycji polegającej na przebudowie i modernizacji zabytkowych budynków szkoły ponadpodstawowej, natomiast miasto Częstochowa na podstawie wniosku o sfinansowanie podobnej inwestycji dotyczącej termomodernizacji dwóch szkół ponadpodstawowych otrzymało środki wsparcie w wysokości 4 mln zł.
Przykład z Programu PIS:
W obszarze „Infrastruktura drogowa” – miasto Lublin i miasto Katowice ubiegały się o środki na budowę i rozbudowę układów drogowych. Miasto Katowice wnioskowało o kwotę 86 mln zł i uzyskało pozytywną rekomendację, natomiast w przypadku miasta Lublin wniosek o wartości 104,5 mln zł zarekomendowano negatywnie.
- nie było możliwości ustalenia, jakie faktycznie czynności wykonywali poszczególni członkowie komisji na posiedzeniach, a nawet liczby tych posiedzeń, ponieważ nie ze wszystkich posiedzeń sporządzono protokoły (w RFIL sporządzono jedynie trzy protokoły w jednym z trzech naborów konkursowych), a te które były przedłożone do kontroli przygotowano nierzetelnie (tj. nie odzwierciedlono w nich wykonywanych czynności, przebiegu dyskusji nad rekomendacją poszczególnych wniosków czy wskazania przesłanek leżących u podstaw rekomendacji, a nawet pełnej listy jednostek, których wnioski rozpatrywano)
- listy wniosków rekomendowanych do wsparcia, które stanowiły załączniki do notatek służbowych zatwierdzanych przez Prezesa Rady Ministrów, nie były podpisane przez Przewodniczącego Komisji ds. RFIL, ani żadnego członka Komisji
- nie przestrzegano obowiązujących regulacji i procedur, między innymi ustalono, że Przewodniczący Komisji do spraw wsparcia Programu PIS, po jej posiedzeniach, co najmniej w pierwszej edycji naboru, jednoosobowo dokonywał zmian w wydanych przez Komisję rekomendacjach. Podważyło to zasady funkcjonowania komisji jako podmiotu podejmującego decyzje kolegialnie
Przykład: W I edycji Programu Przewodniczący Komisji ds. PIS, w wyniku wprowadzonych zmian, przyznał pozytywną rekomendację 20 inwestycjom w kwocie prawie 230 mln zł oraz negatywną rekomendację 14 inwestycjom w wysokości ponad 87 mln zł. Ponadto w trakcie kontroli NIK nie przedstawiono dokumentacji wskazującej na przeprowadzanie przez Przewodniczącego Komisji ds. PIS głosowań nad listami inwestycji rekomendowanych. W protokołach z posiedzeń Komisji ds. PIS znajduje się jedynie informacja, że komisja zarekomendowała pozytywnie określoną liczbę wniosków jednostek samorządu terytorialnego. Taki zapis nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy decyzje te były podejmowane jednogłośnie czy większością głosów.
- czas na rozpatrzenie wniosków nie był dostosowany do liczby złożonych wniosków. W I naborze konkursowym wniosków RFIL, Komisja na przegląd każdego wniosku poświęciła kilkanaście sekund (na trzech udokumentowanych posiedzeniach od 11 do 16 sekund). Z kolei Komisja ds. PIS oceniła blisko 20 tys. wniosków w bardzo krótkim czasie, często przeznaczając na rozpatrzenie jednego wniosku czas poniżej minuty. Wskazane okoliczności poddają w wątpliwość rzetelność procesu przyznawania środków
- członkowie Komisji do spraw Wsparcia Jednostek Samorządu Terytorialnego nie przedstawili NIK pisemnych oświadczeń o zachowaniu poufności i bezstronności. Natomiast członkowie Komisji do spraw Wsparcia Programu Inwestycji Strategicznych, w pierwszym składzie, byli zobowiązani do zachowania poufności i bezstronności, ale w drugim składzie takiego obowiązku na nich nie nałożono
- w żadnej z uchwał Rady Ministrów tworzących programy RFIL i PIS, nie przewidziano procedury odwoławczej od podjętych rozstrzygnięć, co pozbawiło kontroli nad podjętymi decyzjami w sprawie podziału środków publicznych oraz ograniczyło transparentność podejmowanych decyzji
- pozytywnie rozpatrywano wnioski, które nie spełniały kryteriów (w zakresie formy uzasadnienia wniosku) lub zostały złożone po terminie
Przykład: Wniosek z województwa podkarpackiego na podstawie którego przyznano wsparcie 100 mln zł (najwyższa kwota wsparcia w RFIL) nie zawierał uzasadnienia w wymaganej formie wskaźnikowej w żadnej z pozycji. Nie wypełniono także oświadczenia o przeznaczeniu środków na wydatki majątkowe.
- w 10 zbadanych wnioskach w naborze bezkonkursowym dla gmin górskich dwa zostały złożone po terminie, a mimo to otrzymały wsparcie
Przykład: Wniosek gminy Wałbrzych oraz miasta Szklarska Poręba.
- wsparcie z programu RFIL w wysokości ponad 29 mln zł przyznano na podstawie co najmniej 38 wniosków, które do dnia podjęcia decyzji nie były przekazane do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
NIK zwraca uwagę, że większość objętych badaniem zadań inwestycyjnych finansowanych lub dofinansowanych z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych i Programu Inwestycji Strategicznych, nie miała bezpośredniego związku ze zwalczaniem epidemii COVID-19. Przy czym uchwały regulujące obydwa programy nie przewidywały zarówno na etapie opracowania wniosków, jak i ich oceny, wykazania związku proponowanych do wsparcia finansowego zadań inwestycyjnych z przeciwdziałaniem COVID-19, czy też uzależnienia przyznania lub zróżnicowania wysokości środków od wpływu epidemii na sytuację finansową jednostki samorządu terytorialnego.
Należy podkreślić, że obydwie Komisje dysponowały szerokimi uprawnieniami i rozdysponowały znaczne środki, jednak Prezes Rady Ministrów jako jedyny podmiot, który posiadał zarówno odpowiednią pozycję w procesie dysponowania środkami Funduszu, jak również adekwatne instrumenty do zorganizowania skutecznego nadzoru nad Funduszem, nie ustanowił mechanizmów kontroli i nadzoru nad ich pracami.
Dodatkowo wskazać należy, że nie zapewniono powszechnego dostępu do planów finansowych i sprawozdań Funduszu (np. poprzez zamieszczenie tych dokumentów na stronach internetowych), co spowodowało ograniczenie sprawowania nad nim kontroli społecznej.
NIK podkreśla także, że finansowanie jednostek samorządu terytorialnego ze środków Funduszu wykracza poza dotychczasowe formy finansowania w ramach subwencji lub dotacji z budżetu państwa.
Działania na plus
W Programie Inwestycji Strategicznych, w porównaniu ze wskazanym wcześniej Rządowym Funduszem Inwestycji Lokalnych, zmieniono sposób dofinansowania inwestycji. W chwili przyznania dofinansowania jednostka otrzymywała promesę wystawianą przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Wypłata dofinansowania była dokonywana po zakończeniu realizacji zadania inwestycyjnego lub jego wydzielonego etapu. Wprowadzenie takiego mechanizmu stanowi rozwiązanie, które powinno w przyszłości zapobiec gromadzeniu na rachunkach bankowych beneficjentów niewykorzystanych środków.
Ponadto NIK pozytywnie oceniła:
- prawidłowe, co do zasady, opracowanie i wykonanie planów finansowych rachunków środków pochodzących z Funduszu przez jednostki samorządu terytorialnego
- wybór wykonawców kontrolowanych zadań inwestycyjnych przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych
- wykonanie obowiązków sprawozdawczych przez wojewodów i jednostki samorządu terytorialnego.
Wnioski
Najwyższa Izba Kontroli skierowała do Prezesa Rady Ministrów wniosek systemowy o podjęcie skutecznych działań na rzecz wygaszenia Funduszu Przeciwdziałania COVID-19.
Prezes Rady Ministrów poinformował NIK o rozpoczęciu prac mających na celu ustalenie dalszych zasad funkcjonowania tego Funduszu, między innymi procedowanie nowej umowy z Bankiem Gospodarstwa Krajowego. W wyniku tych prac przyjęta została uchwała Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2023 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2023-2026, gdzie wskazano, że od 2024 r. planowane jest przejęcie przez budżet państwa finansowania zadań realizowanych przez Fundusz, co należy ocenić jako działanie oczekiwane.
Najwyższa Izba Kontroli na bieżąco będzie analizowała postępy tych prac.
Niezależnie od ustaleń niniejszej kontroli Prezes Najwyższej Izby Kontroli złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz przepisów jej nowelizacji, uchwalonej 31 marca 2020 r., w szczególności przepisu art. 65 ustawy, na podstawie którego utworzono Fundusz Przeciwdziałania COVID-19.
Najwyższa Izba Kontroli przekazała informację o wynikach kontroli P/22/007/KBF Realizacja zadań finansowanych z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o zajęcie stanowiska. W przedłożonym stanowisku z 21 sierpnia 2023 r. Prezes Rady Ministrów nie odniósł się jednak do wskazanych ryzyk występowania mechanizmów korupcjogennych w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Mając na uwadze powyższe, w związku z koniecznością podjęcia pilnych działań naprawczych w kontrolowanych jednostkach (stosownie do przepisów art. 62a ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli) Prezes Najwyższej Izby Kontroli przekazał informację o wynikach kontroli oraz zwrócił się z prośbą o podjęcie pilnych działań, w ramach zadań ustawowych do Centralnego Biura Antykorupcyjnego.
