Ustalone przez Ministra zasady przyznawania dodatków umożliwiały wypłacanie go ponad limit 15 tys. zł za dany miesiąc tej samej osobie – z tytułu wykonywania pracy w różnych podmiotach leczniczych (nawet 41,5 tys. zł miesięcznie) lub w sytuacji świadczenia pracy w jednym podmiocie na podstawie różnych umów. Skutkowało to finansowym uprzywilejowaniem takich osób w odniesieniu do osób pracujących wyłącznie na podstawie jednej umowy w jednym podmiocie leczniczym.
Stosowanie ww. interpretacji przez kierowników podmiotów leczniczych skutkowało także składaniem przez szpitale wielokrotnych korekt zapotrzebowań na środki finansowe, w tym dotyczących dodatków wypłacanych w ramach II/III poziomu zabezpieczenia. Składane korekty miały wpływ na znaczne zwiększenie liczby osób zgłoszonych do dodatków za dany miesiąc (nawet o ponad 150%) oraz pierwotnie przekazanych środków finansowych (nawet o ponad 100%). W wyniku korygowania liczby zgłoszonych osób – wskaźnik osób personelu medycznego wyniósł nawet 31 osób na jedno łóżko covidowe i 23 osoby na pacjenta – w kontrolowanych szpitalach. Uwzględniając dane z Oddziałów NFZ, odnoszące się do liczby osób zgłaszanych do dodatków, wskaźnik ten wyniósł nawet 36 osób na jedno łóżko covidowe.
Wprowadzone przez Ministra Zdrowia regulacje uprawniały wyłącznie kierowników podmiotów leczniczych do przyznania i wypłaty dodatków. NIK negatywnie oceniła pozostawienie tak szerokich kompetencji związanych z uznaniowością decyzji w obszarze „wynagrodzeń” tylko jednej osobie, w sytuacji stwierdzonego przez NIK braku narzędzi umożliwiających weryfikację składanych przez podmioty lecznicze zapotrzebowań na środki, przed przekazaniem tych środków na wypłatę dodatków przez Oddziały NFZ.
Dyspozytorzy medyczni otrzymali dodatki w kwocie 55,4 mln zł z pominięciem restrykcyjnego wymogu (i ryzyka) związanego z wykonywaniem czynności zawodowych w bezpośrednim kontakcie z pacjentami zakażonymi SARS-CoV-2 (na jakie narażony był personel medyczny i niemedyczny w podmiotach leczniczych). Ministerstwo nie wprowadziło ograniczeń pracy dyspozytorów medycznych wyłącznie w dyspozytorniach. Zapewniło to co prawda dodatkową obsadę personelu medycznego w Zespołach Ratownictwa Medycznego (ZRM), ale skutkowało wypłatą tej samej osobie dwukrotnie dodatków za dany miesiąc, jeśli wykonywała pracę także w ZRM. Umożliwienie pracy dyspozytorom w ZRM nie sprzyjało jednak zapewnieniu pełnej obsady kadrowej w dyspozytorniach medycznych, gdyż w związku z brakami kadrowymi (spowodowanymi m.in. zwiększoną zachorowalnością), wystąpiły przypadki wykonywania zadania dyspozytora przez ratowników medycznych.
Minister nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień kontrolnych i nie przeprowadził w latach 2020-2021 kontroli Centrali NFZ – w zakresie realizacji zadania określonego w dwóch Poleceniach MZ – oraz podmiotów leczniczych i wojewodów – w zakresie wykonywania obowiązków określonych w czterech Poleceniach MZ.
W konsekwencji Minister Zdrowia wydał na dodatki covidowe blisko dziewięć mld zł w latach 2020-2021, bez kontroli i sprawdzenia czy wypłacane dodatki były należne, tj. czy:
- kierownicy uprawnionych podmiotów (w tym ich podwykonawcy) prawidłowo ustalili osoby uprawnione i uznali, że zostały spełnione warunki, umożliwiające wypłatę dodatków
- wypłacone dodatki nie przekraczały maksymalnej kwoty (15 tys. zł) lub czy były proporcjonalnie obniżane w przypadku świadczenia pracy przez niepełny miesiąc
- faktycznie przekazano dodatki osobom uprawnionym, a niewykorzystane środki finansowe zwrócono.
Kontroli sposobu wykonywania obowiązków zaniechał również Prezes NFZ (odpowiednio w Oddziałach NFZ i podmiotach leczniczych).
Istotnym problemem w prawidłowej kwalifikacji osób uprawnionych do otrzymania jednorazowych dodatków było ustalenie wykonywania czynności zawodowych w warunkach bezpośredniego kontaktu z pacjentami z podejrzeniem i zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. W związku z tym, że zarówno Minister (w Poleceniu z 4 września 2020 r.), jak i Prezes NFZ (we wzorach umów) nie wprowadzili wymogu dokumentowania tego faktu, nie wszystkie kontrolowane podmioty lecznicze były w stanie potwierdzić (zweryfikować) spełnienie ww. warunku przez osoby, którym wypłacono jednorazowe dodatki.
Trzy (z czterech) kontrolowanych Oddziałów NFZ wprowadziły obowiązek udostępniania przez podmioty lecznicze dodatkowych danych umożliwiających przeprowadzenie ograniczonej weryfikacji przestrzegania kryteriów przyznawania dodatków covidowych. Nie wyeliminowało to jednak ryzyka przekazania środków osobom nieuprawnionym lub w nieprawidłowej wysokości, a także przekazania podmiotowi większych środków finansowych niż faktycznie podmiot ten wypłacił personelowi – stwierdzono przypadki przekazania zawyżonych środków nawet łącznie o 13,8 mln zł (15 szpitalom). Zweryfikowanie prawidłowości przyznawania i wypłacania dodatków możliwe było wyłącznie w kontrolach przeprowadzonych bezpośrednio w podmiotach leczniczych, których nie przeprowadził zarówno Minister, jak i Prezes NFZ (w tym przez swoje Oddziały).
Podmioty lecznicze nie mogły prawidłowo realizować Polecenia MZ z 4 września 2020 r., gdyż zasady i warunki przyznawania dodatków nie zostały prawidłowo i rzetelnie określone w umowach, zawartych na podstawie wzorów opracowanych przez Prezesa NFZ, a przede wszystkim przez Ministra w ww. Poleceniu. Podmioty lecznicze naruszały również warunki i zasady wypłaty dodatków, które określono w umowach precyzyjnie i jednoznacznie. Nieprawidłowości stwierdzono we wszystkich (15) skontrolowanych podmiotach leczniczych. Polegały m.in. na przyznawaniu ich osobom nieuprawnionym lub nieprzyznawaniu ich osobom uprawnionym, a także w nieprawidłowej wysokości, w tym w maksymalnej wysokości 15 tys. zł bez jego proporcjonalnego obniżania, z powodu świadczenia pracy przez niepełny miesiąc. Stwierdzono także przypadki wypłaty dodatków w oddziałach, w których w ogóle nie hospitalizowano zakażonych pacjentów (w danym miesiącu).
Podmioty lecznicze w sposób niejednolity przyznawały jednorazowe dodatki również personelowi niemedycznemu, poprzez uznawanie lub nieuznawanie za uprawnione osoby z tych samych grup zawodowych. Na przykład jednorazowe dodatki otrzymały (lub nie otrzymały) w poszczególnych podmiotach następujące osoby: sekretarki medyczne, konserwatorzy, statystycy medyczni, hydraulicy, archiwiści, magazynierzy, kapelani.
W toku kontroli ustalono też, że niektóre szpitale tymczasowe wystąpiły o środki finansowe na dodatki covidowe, a niektóre nie. Ponadto część szpitali tymczasowych nie rozliczyła z NFZ należności wypłaconych szpitalom tymczasowym o środki przekazane na dodatki, mimo takiego obowiązku.
Wnioski
Po zakończeniu czynności kontrolnych, NIK skierowała zarówno do Ministra Zdrowia, jak i Prezesa NFZ wnioski o przeprowadzenie czynności kontrolnych, w zakresie prawidłowości realizacji przez podmioty lecznicze umów w sprawie dodatków, w celu wyegzekwowania zwrotu nienależnie wydatkowanych środków na dodatki w przypadkach ustalenia nieprawidłowości w ich wypłacie.
Wyniki kontroli stanowiły podstawę do sformułowania dwóch wniosków do Ministra Zdrowia, m.in. o podjęcie działań w celu wypracowania rozwiązań systemowych wynagradzania osób uczestniczących w udzielaniu świadczeń zdrowotnych w sytuacji analogicznej do epidemii COVID-19, a także dwóch wniosków do Prezesa NFZ o podjęcie działań w celu wprowadzenia rozwiązań systemowych umożliwiających skuteczne monitorowanie przez NFZ przekazywania środków na dodatkowe wynagrodzenia osób w sytuacji analogicznej do zaistniałej epidemii COVID-19 oraz o rozliczenie należności wypłaconych szpitalom tymczasowym – o środki przekazane na dodatki.
